Por José Gallardo y Piero Ghezzi.
La mayoría de los analistas está de acuerdo con la
necesidad de fortalecer las instituciones, mejorar la educación, la
infraestructura y la seguridad; reducir la corrupción, etc. para lograr el
desarrollo. Sin embargo, estas mejoras no se han dado, por lo menos no en dosis
adecuadas. En algunos casos hasta se han producido retrocesos. ¿A qué se debe
esta aparente paradoja de falta de progreso a pesar de los consensos?
Es casi natural pensar que si existe una demanda por
mejoras en educación, infraestructura, etc. muchas energías se dirigirán a
efectivamente hacerlas. Intuitivamente muchos tenemos en mente un equilibrio “à
la Adam Smith” en el funcionamiento de la política económica. Un exceso de
demanda por buenas políticas económicas en cierto sector sería solucionado con
mayor oferta (en la forma de mejores políticas).
Sin embargo, a pesar que este proceso de generación
de políticas económicas à la Adam Smith se da muchas veces, permitiendo
solucionar numerosos problemas, muchas otras veces no se da. Este proceso, en
una economía institucionalmente frágil, no siempre funciona como la oferta y
demanda en una economía de mercado. Existen fallas institucionales que hacen
que las políticas públicas sean imperfectas y que, como consecuencia, algunos
problemas no se resuelvan durante mucho tiempo. En este artículo analizamos dos
de esas fallas.
Falla 1: Ausencia de grupos de interés influyentes
En algunos casos no existen grupos de interés
influyentes que logren que el gobierno priorice la resolución de problemas
impostergables. Dos áreas con evidente ausencia de grupos de interés
influyentes son la educación y el desarrollo rural. Los beneficiarios de una
mejora de la educación o de la reducción de la pobreza rural están bastante
dispersos. Muchas veces los perjudicados por la falta de progreso no son
conscientes de la magnitud o siquiera existencia del problema (lo que
explicaría la proliferación de una oferta educativa paupérrima que,
aparentemente, satisface la demanda por educación).
En el caso de la educación, a pesar de haber sido
una preocupación explícita del sistema político, y continuamente discutida en
foros, no ha tenido mejoras relevantes. Mejorar la educación no ha sido una
prioridad efectiva de la sociedad, como señala Vergara (Revista Poder, mayo
2013). El equilibrio de mercado ha sido la falta de progreso en la generación
de políticas públicas que logren elevar el nivel educativo del país.
Falla 2: Diferentes grupos de interés influyen en la
agenda del Estado
En otros casos existen problemas que no se resuelven
porque varios grupos con intereses discrepantes influyen en el accionar de las
burocracias. En la realización de sus tareas las burocracias enfrentan
presiones y reciben incentivos de partes interesadas. Si el Estado no muestra
liderazgo, las burocracias enfrentarán lo que se denomina normalmente un
problema de “agencia común”.
Consideremos un primer ejemplo del problema de
agencia común. Un gobierno tiene dos objetivos: expandir el gasto público (para
atender necesidades sectoriales) y mejorar la eficiencia de dicho gasto (ante
la evidencia de compras innecesarias). Mejorar la eficiencia requerirá esfuerzo
y enfrentará oposición porque unidades ejecutoras pueden tener vínculos con
proveedores. Como resultado, la burocracia tenderá a expandir el gasto (donde
hay poca oposición) y a dilatar la implementación de mejoras en la eficiencia
del mismo.
Un segundo ejemplo: Althaus (“La promesa de la
Democracia”, 2011) enfatiza que en los gobiernos locales muchos trabajadores
nombrados y contratados tienen conexiones con los micro-poderes de la ciudad.
Esto determina en gran medida que los gobiernos locales sean más eficaces en la
ejecución de obras públicas, donde no se perjudica a nadie y además en muchos
casos existe coima, que en el ordenamiento del transporte, comercio
ambulatorio, desalojo de invasiones, etc., donde afectarían a dichos
micro-poderes.
En ambos ejemplos, el equilibrio de mercado es una
asignación relativa de recursos mayor a áreas donde las agendas de los grupos
de interés coinciden, y menor a áreas donde discrepan. Esto es obviamente
ineficiente debido a que los intereses de estos grupos no son los del país.
¿Cómo quebrar la inacción?
La solución a los dos tipos de falla institucional
es distinta. En la falla tipo 1, por falta de grupos de interés influyentes, la
solución es la creación de burocracias técnicas altamente especializadas,
equivalentes a las que manejan la macroeconomía. Por ejemplo, en el caso de la
educación, no existe una burocracia suficientemente capacitada para generar un diagnóstico
adecuado y diseñar políticas. Es necesario crearla. Estas burocracias deberían
incorporar herramientas económicas en su análisis, e irían acumulando
conocimiento, desechando estrategias que no funcionan, y ahondando en aquellas
que si lo hacen.
En la falla tipo 2, la solución es un mayor
liderazgo por parte del Estado. El liderazgo se ejerce haciendo explícita una
agenda de política económica. Por ejemplo, en el ejemplo sobre eficiencia del
gasto público, sería necesario establecer las áreas donde se enfocará las
mejoras en la eficiencia del gasto, así como los criterios que se utilizaría
para evaluar la eficiencia. Crucialmente, también se debería determinar el
destino de los ahorros producto de la mayor eficiencia.
En suma, la paradoja de la inacción no es tal. Es la
respuesta natural, pero no deseada, que aparece en ciertos casos ante la
presencia de grupos de interés influyentes. En esos casos, el Estado debe
generar políticas públicas y actuar como líder y coordinador para romper la inacción.
Publicado el 13 de junio del 2013 en Gestión.
No hay comentarios:
Publicar un comentario