La importancia de una regla fiscal

Por Piero Ghezzi.

 

El MEF envió hace unos días al Congreso de la República un proyecto de ley para el establecimiento de una regla fiscal contracíclica. Esta regla contribuirá a seguir consolidando la institucionalidad macroeconómica.

Las reglas fiscales tienen dos objetivos relevantes para países como el Perú. Primero, eliminar la pro-ciclicalidad natural de la política fiscal. En países como el nuestro, donde los ingresos fiscales dependen de los volátiles precios de las materias primas, la política fiscal tiende a exacerbar el ciclo: se gasta más cuando los ingresos fiscales son altos, y menos cuando son bajos. Una regla fiscal contracíclica ayudaría a suavizar los ciclos.   Segundo, mejorar la asignación de recursos públicos. La regla implícitamente determina el nivel del gasto público. Eso centra la discusión en cómo gastar.

La regla es una progresión natural en la política fiscal, que ha venido fortaleciéndose en los últimos años. Pero el establecimiento formal de la regla no será suficiente. Lo más importante es que la sociedad la perciba como valiosa.  Que esto ocurra dependerá en gran medida de la labor de divulgación del MEF.

 

¿Qué ventajas tiene la regla fiscal contemplada por el MEF?

 

Al comienzo de cada administración el gobierno anunciará un objetivo de balance estructural, que no debe exceder a un déficit de 1% del PBI, para el Sector Publico No Financiero.  El gobierno, ayudado por un Consejo Fiscal independiente, estimará también los “ingresos estructurales” (aquellos que prevalecerían si la economía estuviera en pleno empleo y los precios de nuestras materias primas en su nivel de largo plazo).  Dado el balance estructural, y una vez sustraídos los ingresos estructurales, los resultados de las empresas públicas y el pago de intereses, se obtiene el gasto no financiero del gobierno.

La decisión del MEF de tener un déficit máximo de 1% (en lugar de un superávit como sugirió en su momento el FMI) es correcta. En primer lugar, dados los déficits en infraestructura, educación, salud y capital humano en el país, el retorno sobre el gasto en esos sectores debería exceder los costos de financiamiento. En segundo lugar, el Perú ya ahorró bastante. Según el BCR, la deuda bruta del sector público es 18.3% del PBI y la neta (una vez descontados los depósitos del sector público) es sólo 2.1%.

En tercer lugar, un déficit de 1% es absolutamente consistente con mantener la credibilidad en los mercados internacionales. La variable más relevante para medir solvencia fiscal es el ratio de deuda a PBI. El numerador (la deuda) aumenta con el déficit fiscal, y el denominador (el PBI) con el crecimiento. Si la economía crece, un déficit fiscal pequeño puede resultar en un ratio deuda a PBI decreciente.  La regla misma trae sus propios mecanismos de ajuste.  Se puede probar que la deuda pública convergerá a un nivel igual al ratio del déficit fiscal sobre el crecimiento nominal. Por ejemplo, si el déficit estructural es 1% y el PBI nominal crece 8% (crecimiento real de 5.5% e inflación de 2.5%), la deuda convergería a 12.5% del PBI (1%/8%).

La regla también tiene la ventaja de eliminar la “regla de oro”, que existe en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. Según ésta, el gasto corriente está limitado pero el de capital no. Eso era entendible en el pasado.  Sin embargo, la realidad ha cambiado. En primer lugar, la inversión pública (como porcentaje del PBI) se ha duplicado en los últimos años. En segundo lugar, la inversión necesita gasto corriente para operar: los hospitales necesitan médicos, y las escuelas profesores.  En tercer lugar, si bien el país tiene un déficit en infraestructura, el déficit en capital humano es por lo menos igual.

 

¿Qué limitaciones o problemas tiene la propuesta del MEF?

 

La propuesta tiene una de las limitaciones típicas de las reglas fiscales: la dificultad práctica de medir los ingresos estructurales. La relación entre precios de materias primas y PBI e ingresos fiscales es inestable. Asimismo, el precio de largo plazo de las materias primas es incierto.

Por ejemplo, mientras que en el Perú se considera que la diferencia entre el balance estructural y el balance definido convencionalmente es 1.1pp del PBI, en Chile se considera que los dos balances coinciden. La diferencia se debe a que en el Perú se asume que los precios actuales de las materias primas están por encima de su equilibrio de largo plazo, y en Chile se asume que están muy cerca a su nivel de equilibrio.

La segunda limitación de la regla es que, por dificultades políticas entendibles, no ata las transferencias del canon a una medición de ingreso estructural. Las transferencias deben ser menores, reflejando la menor recaudación, pero más predecibles, basadas en los precios de mediano plazo de las materias primas. Ello permitiría una mejor planificación en los ámbitos local y regional, y complementaría el fondo anunciado por el ministro Castilla.

Es fundamental complementar el cuánto gastar que está implícito en la regla con el cómo gastarlo. La regla debe ser la columna vertebral que permita reducir la inercia presupuestal y hacer una apuesta mayor hacia la educación, salud, seguridad etc. Pero a su vez debería ser complementada con medidas proactivas para mejorar la eficiencia del gasto. Por ejemplo, el MEF podría determinar un número de indicadores para medir los objetivos sectoriales. Luego, podría estimar los costos necesarios para obtener dichos objetivos (que no necesariamente coinciden con los presupuestos asignados). De esta manera, se mejoraría tanto la asignación del presupuesto como la medición de resultados de la metodología de “presupuesto por resultados” que se utiliza actualmente.

En síntesis, el proyecto de ley para implementar una regla fiscal contracíclica presentado por el MEF es muy valioso. Para fortalecerla, deberían darse pasos simultáneos y complementarios y hacerla, así, aceptada por todos.

 

Publicado el 26 de setiembre del 2013 en Gestión.