En defensa de la regla fiscal estructural

Por Piero Ghezzi.

 

El ex-Ministro de Economía Luis Carranza escribió en estas páginas hace unos días que no entendía porque el gobierno no gastaba más en infraestructura si la ley le permitiría gastar hasta S/.6.000 millones adicionales en ese rubro en el 2014 y más en los años siguientes.

Indicaba también que ese mayor gasto no pondría en riesgo nuestra credibilidad fiscal ni nuestras metas inflacionarias. Asimismo, sostuvo que una regla fiscal estructural, como la recientemente aprobada en el Congreso, no tiene sentido en el Perú debido a la significativa brecha en infraestructura.

El ex-Ministro Carranza aborda temas bastante relevantes. Tiene razón cuando sugiere que un mayor gasto no arriesgaría la solvencia fiscal. Nuestra deuda pública como porcentaje del PBI es una de las más bajas del mundo. También tiene razón cuando resalta la necesidad de cerrar la brecha en infraestructura.

Sin embargo, es incorrecto indicar que una regla fiscal estructural no es una política óptima para un país con brechas en infraestructura y sociales.

¿Cómo funciona una regla fiscal estructural? El gobierno estima sus ingresos fiscales “estructurales”. Estos son aquellos que prevalecerían si la economía estuviera en pleno empleo y los precios de nuestras materias primas en su nivel de largo plazo.  El gobierno también determina un objetivo de balance estructural. El gasto fiscal disponible es el residual entre el balance objetivo y los ingresos  estructurales.

Una regla fiscal estructural tiene dos ventajas. Primero, reduce la volatilidad del gasto, al determinarlo en base a los ingresos estructurales que son más estables que los ingresos observados. Así suaviza el ciclo económico. La caída del canon este año resalta los riesgos de presupuestar gastos basados en ingresos volátiles.

Segundo, implícitamente determina el nivel del gasto público. Eso centra la discusión menos en cuánto gasto y más en cómo gastar.

No hay nada que haga una regla estructural incompatible con cerrar brechas de infraestructura y sociales. La decisión de cuanto gastar y ahorrar está implícita en el objetivo del balance estructural. Un país como Noruega fija un superávit estructural y ahorra para futuras generaciones. Un país como el Perú, con brechas amplias debe tener un déficit estructural. La nueva regla estructural aprobada por el Congreso contempla un déficit de 1% del PBI, consistente con cerrar brechas.

Carranza también hace una distinción excesiva entre gastos corrientes y de capital.  La ley anterior limitaba el gasto corriente pero no el de capital. Eso era entendible en el pasado. Pero, la realidad ha cambiado. La inversión pública (como porcentaje del PBI) se ha duplicado en los últimos años. La inversión necesita gasto corriente para operar: los hospitales necesitan médicos,  las escuelas, profesores y las carreteras, mantenimiento. Asimismo, nuestro déficit en capital humano es tan grande como el de infraestructura. En el Perú se alzan muchas voces para cerrar el déficit en infraestructura, pero no suficientes para cerrar los déficits en educación, salud, seguridad, desarrollo rural, etc.

Una regla fiscal estructural naturalmente tiene limitaciones. En la práctica es difícil medir los ingresos estructurales. La relación entre precios de materias primas y PBI e ingresos fiscales puedes ser inestable. Asimismo, el precio de largo plazo de las materias primas es incierto. Pero en general tiene más ventajas que desventajas.

Una regla estructural debería ser la columna vertebral que permita hacer una apuesta mayor hacia la educación, salud, seguridad etc. Sin embargo, para que realmente funcione debería ser complementada con mejoras en la eficiencia del gasto. Este se ha casi cuadriplicado desde el 2000 sin mejora perceptible en los servicios públicos. El MEF podría determinar un conjunto de indicadores para medir los objetivos sectoriales. Luego, estimar los costos necesarios para obtener dichos objetivos. Así, se mejoraría tanto la asignación del presupuesto como la medición de resultados de la metodología de “presupuesto por resultados” utilizada actualmente.

En síntesis, estos temas merecen discusión. Una regla estructural tiene muchos beneficios. Si realmente queremos cerrar nuestras brechas debemos empezar también a priorizar más seriamente la eficiencia de cómo y en qué gastamos.

 

Publicado en El Comercio el 15 de noviembre del 2013.

La pertinencia de discutir el modelo

Por José Gallardo y Piero Ghezzi.

 

Hace dos semanas presentamos nuestro libro “Qué se puede hacer con el Perú: ideas para sostener el crecimiento económico en el largo plazo”. En el libro indicamos que el Perú es considerado, con justicia, un referente macroeconómico. Pero que los logros son menores cuando se incluyen indicadores de empleo, productividad y distribución (de ingresos, accesos y oportunidades), que son los que más afectan la calidad de vida de los ciudadanos. Encontramos también que sin cambios sustanciales, el desarrollo económico será probablemente esquivo.

Sin embargo, también indicamos que una buena política económica puede evitar ese escenario. Muchos de nuestros problemas reflejan fallas en el proceso político. Estas deben ser combatidas con liderazgo de Estado en unos casos, y creando burocracias técnicas especializadas en otros (como educación, desarrollo rural, y lucha contra actividades delictivas). También sugerimos ideas para diversificar la economía y generar nuevas ventajas comparativas, poniéndole énfasis a dimensiones regionales.

En ese sentido, concluimos que existe una necesidad de hacer algunos ajustes al modelo. Naturalmente, estos deben ser incrementales y sin descuidar lo ya obtenido. Creemos que hay varias razones por las que es pertinente la discusión:

 

(1) La realidad ha cambiado.

 

Las prioridades de políticas vigentes responden en gran medida a la realidad que motivó las reformas estructurales en el Perú y en otros países del mundo en la década del 90.

En ese entonces y en respuesta a los altos niveles de proteccionismo, se impulsó la liberalización de la economía. Para resolver el fracaso del modelo de empresas públicas, se lanzó un amplio proceso de privatizaciones y concesiones, así como la regulación en los servicios públicos. En respuesta a los desequilibrios macroeconómicos, se priorizó el orden fiscal y se reformó la institucionalidad tributaria.  Asimismo, se resolvió la inseguridad jurídica de la inversión privada.  

En la actualidad, la necesidad de re-priorizar objetivos y sofisticar las políticas económicas es evidente. Ya no es necesario reducir la deuda externa o abrir más la economía, pero debería ser prioritario mejorar las finanzas regionales y la eficiencia del gasto público (para financiar el gran salto al desarrollo), así como diseñar una política comercial más estratégica (con menos énfasis en TLCs, donde ya se avanzó bastante). Tampoco existe una gran necesidad de promover la seguridad jurídica de la inversión de grandes empresas, pero si la de resolver la inseguridad que enfrentan  pequeños empresarios en las regiones, hoy amenazados por la delincuencia y extorsión.

 

(2) La economía como campo de conocimiento ha progresado.

 

Hoy conocemos mejor el rol de la educación, de las capacidades productivas, de la inserción en las cadenas de valor y el rol de la política económica en la creación de ventajas comparativas. También entendemos mejor las causas últimas del desarrollo, el rol de las instituciones, y la importancia de los incentivos.

 

(3) Es claro lo que el modelo da y lo que no va a dar.

 

Luego de más de 20 años de implementado, las bondades del modelo son innegables. Pero también sus limitaciones. El paso del tiempo no va a resolver por sí solo los problemas que hoy son relevantes en el país, por ejemplo los referidos a la infraestructura física y social (educación), la dinámica y heterogeneidad de la productividad o a la inseguridad y corrupción.  

En general, el crecimiento no está generando un proceso de fortalecimiento institucional. Esto es problemático. No existe ningún país en el mundo que se haya desarrollado con instituciones débiles.

 

(4) Los ingresos han crecido sin una transformación sustancial de la productividad.

 

La notable expansión del sector de recursos naturales ha contribuido al crecimiento de los ingresos de la población. Pero el crecimiento del ingreso sin un aumento proporcional de capacidades productivas perjudica la competitividad. Por ello es necesario proveer a los productores peruanos de las externalidades e infraestructura necesarias para enfrentar la creciente competitividad internacional.

 

(5) Es necesario crear nuevas fuentes de crecimiento y potenciar las existentes.

 

El crecimiento potencial (el de mediano plazo) pareciera estar cayendo por factores externos. El crecimiento promedio entre el 2005 y el 2012 fue 7% (incluyendo el crecimiento casi nulo del 2009 como resultado de la crisis internacional). La mayoría de analistas considera que el crecimiento potencial está alrededor del 5.5%-6%.

La caída en el crecimiento potencial no debería sorprender. Se va agotando el efecto de factores que impulsaron sucesivamente el crecimiento en las últimas dos décadas: estabilización macroeconómica, derrota de la subversión, acceso a insumos de mejor calidad y menor precio, mejor asignación de factores entre industrias y al interior de las industrias, recuperación de la inversión en los sectores minero y energético, el impulso de los servicios públicos, aumento continuo de precios materias primas, reducción de costos de financiamiento, entre otros.  

En resumen, el modelo de desarrollo actual pareciera no conducirnos al desarrollo económico. La discusión no debería ser si es necesario hacer ajustes o no, sino sus alcances. Naturalmente hacer cambios conlleva ciertos riesgos, pero el riesgo de no hacer nada es, con seguridad, mayor.

 

Publicado el 7 de noviembre del 2013 en Gestión.

La importancia de una regla fiscal

Por Piero Ghezzi.

 

El MEF envió hace unos días al Congreso de la República un proyecto de ley para el establecimiento de una regla fiscal contracíclica. Esta regla contribuirá a seguir consolidando la institucionalidad macroeconómica.

Las reglas fiscales tienen dos objetivos relevantes para países como el Perú. Primero, eliminar la pro-ciclicalidad natural de la política fiscal. En países como el nuestro, donde los ingresos fiscales dependen de los volátiles precios de las materias primas, la política fiscal tiende a exacerbar el ciclo: se gasta más cuando los ingresos fiscales son altos, y menos cuando son bajos. Una regla fiscal contracíclica ayudaría a suavizar los ciclos.   Segundo, mejorar la asignación de recursos públicos. La regla implícitamente determina el nivel del gasto público. Eso centra la discusión en cómo gastar.

La regla es una progresión natural en la política fiscal, que ha venido fortaleciéndose en los últimos años. Pero el establecimiento formal de la regla no será suficiente. Lo más importante es que la sociedad la perciba como valiosa.  Que esto ocurra dependerá en gran medida de la labor de divulgación del MEF.

 

¿Qué ventajas tiene la regla fiscal contemplada por el MEF?

 

Al comienzo de cada administración el gobierno anunciará un objetivo de balance estructural, que no debe exceder a un déficit de 1% del PBI, para el Sector Publico No Financiero.  El gobierno, ayudado por un Consejo Fiscal independiente, estimará también los “ingresos estructurales” (aquellos que prevalecerían si la economía estuviera en pleno empleo y los precios de nuestras materias primas en su nivel de largo plazo).  Dado el balance estructural, y una vez sustraídos los ingresos estructurales, los resultados de las empresas públicas y el pago de intereses, se obtiene el gasto no financiero del gobierno.

La decisión del MEF de tener un déficit máximo de 1% (en lugar de un superávit como sugirió en su momento el FMI) es correcta. En primer lugar, dados los déficits en infraestructura, educación, salud y capital humano en el país, el retorno sobre el gasto en esos sectores debería exceder los costos de financiamiento. En segundo lugar, el Perú ya ahorró bastante. Según el BCR, la deuda bruta del sector público es 18.3% del PBI y la neta (una vez descontados los depósitos del sector público) es sólo 2.1%.

En tercer lugar, un déficit de 1% es absolutamente consistente con mantener la credibilidad en los mercados internacionales. La variable más relevante para medir solvencia fiscal es el ratio de deuda a PBI. El numerador (la deuda) aumenta con el déficit fiscal, y el denominador (el PBI) con el crecimiento. Si la economía crece, un déficit fiscal pequeño puede resultar en un ratio deuda a PBI decreciente.  La regla misma trae sus propios mecanismos de ajuste.  Se puede probar que la deuda pública convergerá a un nivel igual al ratio del déficit fiscal sobre el crecimiento nominal. Por ejemplo, si el déficit estructural es 1% y el PBI nominal crece 8% (crecimiento real de 5.5% e inflación de 2.5%), la deuda convergería a 12.5% del PBI (1%/8%).

La regla también tiene la ventaja de eliminar la “regla de oro”, que existe en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. Según ésta, el gasto corriente está limitado pero el de capital no. Eso era entendible en el pasado.  Sin embargo, la realidad ha cambiado. En primer lugar, la inversión pública (como porcentaje del PBI) se ha duplicado en los últimos años. En segundo lugar, la inversión necesita gasto corriente para operar: los hospitales necesitan médicos, y las escuelas profesores.  En tercer lugar, si bien el país tiene un déficit en infraestructura, el déficit en capital humano es por lo menos igual.

 

¿Qué limitaciones o problemas tiene la propuesta del MEF?

 

La propuesta tiene una de las limitaciones típicas de las reglas fiscales: la dificultad práctica de medir los ingresos estructurales. La relación entre precios de materias primas y PBI e ingresos fiscales es inestable. Asimismo, el precio de largo plazo de las materias primas es incierto.

Por ejemplo, mientras que en el Perú se considera que la diferencia entre el balance estructural y el balance definido convencionalmente es 1.1pp del PBI, en Chile se considera que los dos balances coinciden. La diferencia se debe a que en el Perú se asume que los precios actuales de las materias primas están por encima de su equilibrio de largo plazo, y en Chile se asume que están muy cerca a su nivel de equilibrio.

La segunda limitación de la regla es que, por dificultades políticas entendibles, no ata las transferencias del canon a una medición de ingreso estructural. Las transferencias deben ser menores, reflejando la menor recaudación, pero más predecibles, basadas en los precios de mediano plazo de las materias primas. Ello permitiría una mejor planificación en los ámbitos local y regional, y complementaría el fondo anunciado por el ministro Castilla.

Es fundamental complementar el cuánto gastar que está implícito en la regla con el cómo gastarlo. La regla debe ser la columna vertebral que permita reducir la inercia presupuestal y hacer una apuesta mayor hacia la educación, salud, seguridad etc. Pero a su vez debería ser complementada con medidas proactivas para mejorar la eficiencia del gasto. Por ejemplo, el MEF podría determinar un número de indicadores para medir los objetivos sectoriales. Luego, podría estimar los costos necesarios para obtener dichos objetivos (que no necesariamente coinciden con los presupuestos asignados). De esta manera, se mejoraría tanto la asignación del presupuesto como la medición de resultados de la metodología de “presupuesto por resultados” que se utiliza actualmente.

En síntesis, el proyecto de ley para implementar una regla fiscal contracíclica presentado por el MEF es muy valioso. Para fortalecerla, deberían darse pasos simultáneos y complementarios y hacerla, así, aceptada por todos.

 

Publicado el 26 de setiembre del 2013 en Gestión.

Lo que más importa de la situación externa

Por José Gallardo y Piero Ghezzi. 

 

Existe en el país una creciente preocupación por la coyuntura económica mundial, y sus efectos sobre nuestra economía. Tal preocupación es excesiva, y además nos distrae de los verdaderos problemas de la economía peruana en su relación con el mundo: nuestro rezago en mejorar las capacidades productivas y en generar fuentes alternativas de crecimiento.

Tiene sentido primero describir el contexto mundial actual. Antes de la crisis del 2008, el entorno externo había sido muy favorable.  Combinó un crecimiento mundial alto y estable con inflación baja y altos precios de las materias primas. A partir de la crisis, el crecimiento de los países desarrollados cayó y se hizo más volátil.

Por algún tiempo, el alto crecimiento chino y los estímulos macroeconómicos globales permitieron que las cotizaciones de las materias primas se mantuvieran altas. En el último año esto cambió. Los programas de estímulo tienen efectos menores, y el crecimiento potencial chino ha caído de 10% a 7.5%.

Sin embargo, la economía mundial no está desacelerándose. Según el FMI, el crecimiento global del 2013 será 3.1%, igual al del 2012. Para el 2014, se espera que se acelere a 3.8%. Esta aceleración ya empezó. La semana pasada, el influyente semanario The Economist indicó que la economía global ya está rebotando.

Entre los economías más grandes, y luego de un primer trimestre débil (1.1% de crecimiento) como consecuencia de la contracción fiscal que anuló la mayor demanda doméstica, el crecimiento en Estados Unidos ha aumentado y se espera que se consolide alrededor del 2.5%. El fortalecimiento de los mercados laboral e hipotecario le da sostenibilidad a este crecimiento.

La economía japonesa ha respondido a los estímulos macroeconómicos. Tendría este año un crecimiento de 2%, que es respetable dado que su población decrece. En la zona euro, el crecimiento en el segundo trimestre fue positivo por primera vez en dos años. El crecimiento debería consolidarse a tasas moderadas. Inclusive en China, a pesar del descenso estructural en su crecimiento, los indicadores recientes sugieren un riesgo menor de una desaceleración abrupta.

La caída en los precios de los minerales ha impactado, sin duda, nuestra economía. Sin embargo, estos aún son históricamente altos. Por ejemplo, el cobre está 25% debajo de su pico histórico en el 2011, pero es 4 veces el nivel del 2004, cuando comenzó el boom de las materias primas. De la misma manera, el oro cayó 25% en los últimos dos años, pero es 3.5 veces el nivel del 2004. Los costos de producción han aumentado, pero en buena medida se debe a cuellos de botella internos. Crucialmente, en ambos casos los precios han aumentado 10% en el último mes.

En general, la situación externa es menos mala de lo que se percibe internamente.  El país tiene, además, un potente arsenal de herramientas macroeconómicas en caso la situación se deteriorara. Difícilmente se repetirán en el futuro inmediato crisis financieras como las que tuvimos en el pasado.

 

¿Cuáles son los verdaderos retos y amenazas para el Perú?

 

Tal vez no hemos comprendido bien, como país, nuestro verdadero problema en relación con el mundo. Nos preocupa una aparente desaceleración en el crecimiento mundial, pero no las respuestas de los países a un crecimiento global más esquivo. El resto del mundo está mejorando su competitividad de manera continua. Por ejemplo, la principal amenaza al sector textil peruano no es la inexistente recesión norteamericana o el tipo de cambio, sino la ganancia en productividad y calidad de productos de nuestros competidores. Además de los tradicionales, las economías africanas se están sumando al mercado mundial con una mayor y mejor oferta. Asimismo, algunos países desarrollados están fortaleciendo su producción en la industria ligera.

Podríamos estar enfrentando un problema resaltado por Gerschenkron (1965). El aumento de salarios en los países de ingresos medios que crecen resulta muchas veces en una pérdida de competitividad respecto a países pobres. Para compensar, se requiere continuar aumentando la productividad. Pero esto es más complicado. Ya no solo se requiere copiar tecnologías del exterior, sino organizar las estructuras de los mercados, mejorar los incentivos y complementariedades, o directamente innovar.

Por lo tanto, debemos mejorar las capacidades productivas de la economía y transformar el Estado. En la década pasada, las mejoras en el sector privado y el incremento de las cotizaciones de las materias primas ocultaron las falencias del Estado. Pero en las condiciones actuales es más difícil crecer. El sector público tiene que convencerse de la necesidad de tomar un rol más activo en la inversión y el crecimiento, a través de su liderazgo, visión y capacidad de crear complementariedades. El sector privado tiene que convencerse de que este fortalecimiento del Estado es condición necesaria para seguir creciendo y desarrollarnos.

Fiscalmente, es necesario introducir una regla de gasto y hacer realidad las mejoras en eficiencia. Esto permitiría financiar apuestas en educación, salud, tecnología e infraestructura; sintonizar más la política fiscal con el ciclo económico; y ordenar y potenciar políticas esenciales e  inversiones públicas.

La caída del canon es una oportunidad para implementar mejoras. Las transferencias deben ser menores, reflejando la menor recaudación, pero más predecibles. Se podría hacer transferencias estables basadas en los precios de mediano plazo de las materias primas. Ello permitiría una mejor planificación en los ámbitos local y regional y complementaría el fondo anunciado por el ministro Castilla.

En suma, debemos preocuparnos menos por la evolución del crecimiento mundial, cuyas señales recientes sugieren un rebote, y preocuparnos más por nuestras propias capacidades productivas en relación a otras economías. Esto es lo que, en el largo plazo, va a determinar nuestras posibilidades de competir y crecer.

 

Publicado el 22 de agosto del 2013 en Gestión.