El margen de acción efectiva para la política económica

Por José Gallardo y Piero Ghezzi.

  

Existen economías con instituciones denominadas inclusivas, donde las reglas de juego incentivan y facilitan a la población a participar de la economía y donde la propiedad, libre entrada a industrias, creatividad e innovación están protegidas. Las instituciones inclusivas son las que promueven la prosperidad en el largo plazo.

En oposición, existen también economías con instituciones extractivas donde las reglas de juego están diseñadas mayormente para extraer el ingreso y riqueza de un grupo para beneficiar a otro. Existe un mayor riesgo que los retornos a la inversión no sean apropiados por quien las genera. Las instituciones económicas extractivas pueden generar crecimiento por algunos años e inclusive décadas, pero el proceso de crecimiento eventualmente se estancaría.  No hay país que haya logrado el desarrollo sin instituciones fuertes.

Este enfoque institucionalista es planteado por Acemoglu y Robinson (Por qué fracasan los países, 2012), para quienes la institucionalidad, entendida como las reglas de juego que contienen los incentivos provistos en la economía, es el principal determinante del desarrollo y resulta fundamental para explicar las diferencias de ingreso de los países.

La taxonomía de Acemoglu y Robinson no nos es favorable. La institucionalidad peruana (poder judicial y partidos políticos débiles, clientelismo, corrupción, estado ineficiente, conflictos para apropiar renta minera, etc.) es débil y tiene características extractivas.

El problema es que la debilidad institucional es muy difícil de modificar en el corto o mediano plazo. No es posible construir rápidamente partidos políticos fuertes, desarrollar ciudadanía o transformar el funcionamiento del Estado. Eso no significa que no haya nada que hacer, sin embargo. La política económica tiene un rol.

  

¿Qué sí se puede cambiar?

  

Afortunadamente, la institucionalidad es fundamental pero no lo es todo.  Hall y Jones (1999) encuentran que la calidad de la política económica juega un rol fundamental en explicar la diferencia en ingreso per cápita de los países. Por ejemplo, el rezago de América Latina con respecto a los países desarrollados se amplió sustancialmente entre 1970 y 1990, cuando las políticas económicas regionales fueron catastróficas.

Por lo tanto, debemos cuestionar la cuasi inexorabilidad del eventual estancamiento peruano que se desprendería del análisis de Acemoglu y Robinson. Existe un margen de acción para la política económica. Se puede inclusive generar un círculo virtuoso. La buena política económica fortalece la institucionalidad y la institucionalidad fortalecida permite mejorar la política económica.

Un ejemplo del círculo virtuoso es la institucionalidad macroeconómica. Estaba quebrada hacia fines de los 80. Desde el programa de estabilización del 90, la mejora de los indicadores macroeconómicos ha permitido que la política macroeconómica sea ampliamente aceptada como beneficiosa. Esto ha consolidado la institucionalidad macroeconómica. Ello ha permitido más sofisticación a la política macroeconómica, que ha podido innovar y resistir crisis que en otras épocas hubieran sido catastróficas.

  

¿Dónde concentrar los esfuerzos de política económica?

  

En ciertas áreas es necesario mejorar las políticas económicas usando las burocracias existentes. En otras áreas, hay que empezar creando burocracias altamente especializadas.

Ejemplos del primer tipo de mejoras en las políticas económicas son aumentar la eficiencia del gasto público, darle una mayor dimensión regional y sectorial a la política económica, complementar la inversión privada, etc. Asimismo, debe pensarse estratégicamente la política comercial más allá de los TLC, y fortalecer la política de competencia.

En otras áreas es necesario crear burocracias de alto nivel técnico para construir capacidad de análisis y de diseño e implementación de políticas. Creemos que las áreas a priorizar, por tener mayor retorno, deberían ser educación, desarrollo rural y lucha contra actividades delictivas.  En estas tres áreas, los perjudicados no están generalmente bien organizados y por ello no hay grupos de interés influyentes que logren que se canalicen suficientes recursos a solucionar sus problemas.

La idea sería crear, adicionalmente al eje ya existente en lo macroeconómico-social (MEF-MIDIS), otros tres ejes que ayuden paralelamente a la erradicación de la pobreza, la redistribución de la riqueza y el crecimiento económico.  Disponer de estos ejes permitirá no depender de la secuencia implícita en una estrategia de “chorreo”, bajo la cual el crecimiento conlleva a mayor gasto en educación, mejoras en seguridad y una mayor reducción de la pobreza rural.

El fortalecimiento educativo es una condición sine qua non para mejorar las capacidades productivas del país y para avanzar en la generación de ventajas comparativas en sectores distintos al primario. El fortalecimiento educativo se debe combinar con el desarrollo rural para promover incrementos de productividad y mejor empleo para segmentos de la población que han quedado descolocados ante la globalización. Asimismo, el fortalecimiento educativo combinado con la reducción de actividades delictivas debería proveer mejores incentivos para la inversión, especialmente para el crecimiento regional.

En resumen, si bien la institucionalidad peruana es muy débil, existe un margen de acción para la política económica. Con el tiempo, políticas económicas apropiadas pueden fortalecer la institucionalidad e iniciar un círculo virtuoso que maximice la probabilidad del desarrollo. Si las políticas económicas no se mejoran, en el mediano plazo hasta el crecimiento podría verse comprometido.

  

Publicado el 20 de junio del 2013 en Gestión.