Por José Gallardo y Piero Ghezzi.
En un reciente artículo (Paradojas
del Modelo Económico Neoliberal: ¿Éxito o Fracaso?), Félix Jiménez presenta
la segunda parte de su revisión crítica a nuestro libro “Qué se Puede Hacer con
el Perú: Ideas para Sostener el Crecimiento Económico de Largo Plazo” En su
primer artículo (Lectura Balanceada de la Economía Peruana: Oximoron o
Milonga) Jiménez forzó
argumentos para criticar nuestro diganóstico, quizás porque las diferencias
sobre la evolución de la macroeconomía eran solo de grado[1]. En su
segunda entrega, por el contrario, encontramos tres discrepancias
fundamentales: sobre el modelo, las instituciones y la industrialización.
Félix Jiménez sostiene que el modelo
ha fracasado ya que no ha mejorado el desempeño exportador de la economía, ni
logrado una utilización más eficiente de recursos. También indica que la
debilidad institucional, que nosotros resaltamos, es funcional al “modelo
neoliberal extractivista”.
En este artículo quisieramos responder
estas dos críticas, así como comentar su propuesta alternativa de modelo, que
incluye la industrialización del país.
Paradojas del Modelo
Félix Jiménez considera que diversos
problemas de la economía peruana se originan en el carácter primario exportador
del modelo. No le reconoce mérito alguno al denominado modelo neoliberal.
Enfatiza el deterioro de las exportaciones manufactureras como porcentaje del
PBI e identifica una menor eficiencia de la inversión. Como corolario de sus
criticas sugiere sustituir el modelo de crecimiento.
Tiene sentido contrastar cifras. El
sesgo antiexportador del modelo que Jiménez identifica simplemente no existe.
Las exportaciones peruanas han crecido sustancialmente. Las exportaciones no
tradicionales se cuadriplicaron en los últimos 10 años (pasaron de $2,620
millones en el 2003 a $11,047 millones en el 2012). Naturalmente se ha reducido
su participación como porcentaje de las exportaciones totales. Pero ello es en
buena medida resultado del aumento sustancial de los términos de intercambio,
que influyó tanto en la cantidad como en el valor de las exportaciones
tradicionales (que pasaron de $6,356 a $34,247 millones en ese mismo periodo).
Es cierto que la economía peruana
muestra poca diversificación y menos transformación de lo que usualmente se
acepta. Nosotros resaltamos estos puntos repetidamente en el libro y en
distintos artículos (http://quesepuedehacerconelperu.blogspot.com/2013/11/como-diversificar-la-economia.html).
Pero las críticas de Félix Jiménez van mucho más lejos de las de los
propios autores que han identificado estos problemas. Dani Rodrik, Michael
Porter o Ricardo Hausmann, han realizado críticas más matizadas de la economía
peruana, y han reconocido también sus fortalezas.
Una muestra de los aspectos
positivos del modelo es que varios de los principales problemas que las
reformas estructurales quisieron corregir en la década del 90, ya no son
relevantes. Esto sugiere un avance sustantivo desde aquellos años de reforma.
El cambio del modelo en el sentido
que ha venido sugiriendo Félix Jiménez no sólo implicaría tomar riesgos
excesivos en términos de credibilidad y consistencia de políticas, sino que
sería innecesario. En nuestra opinión, las mejoras en empleo,
productividad y desigualdad, así como mejores perspectivas de crecimiento de
largo plazo, son esenciales y tienen que lograrse con ajustes sustanciales al
modelo, algo que algunos analistas aún no aceptan, pero de manera incremental.
Es decir, corrigiendo lo que el modelo claramente no está dando, pero sin
desandar lo avanzado. La estrategia propuesta en el libro parte de un análisis
de las características del funcionamiento político, y propone tanto
importantes cambios burocráticos como una mayor sofisticación de la política
económica. En muchos casos los instrumentos de política economica están
respondiendo a visiones y problemas de la década del 90 que o ya no existen o no
pueden resolver (http://quesepuedehacerconelperu.blogspot.com/2013/11/la-pertinencia-de-discutir-el-modelo.html).
El problema fundamental de la economía
peruana no es exportar materias primas. El problema es la ausencia de políticas
económicas que compensen los efectos no deseables del modelo. Particularmente,
la perdida de competitividad resultante de que el aumento en ingresos medios no
sea acompañada por un adecuado crecimiento de la productividad. Para entender
dicha ausencia es necesario tener en cuenta los rasgos institucionales de la
economía peruana y las características del sistema político. Esto nos lleva a
una segunda discrepancia.
Instituciones
Posiblemente nuestra mayor
discrepancia es con su visión sobre la institucionalidad. Félix Jiménez
ha expuesto la necesidad de cambiar el modelo primario exportador de
instituciones “extractivas· por un modelo industrial de instituciones “inclusivas”.
Jiménez confunde modelo con
institucionalidad. En particular, el hecho de que el modelo primario exportador
se dé en industrias “extractivas” no implica que las institucionalidad sea
“extractiva” en el sentido de Acemoglu y Robinson. Comencemos por definir
institucionalidad. La dotación institucional de un país se refiere al
funcionamiento y características del sistema político (poder ejecutivo, poder
legislativo), las capacidades burocráticas de un país, el funcionamiento del
poder judicial, la ideología, las normas y costumbres de la población, entre
otros. Estos factores determinan las reglas de juego en una sociedad.
Acemoglu y Robinson indican
que existen economías con instituciones “inclusivas”,
donde las reglas de juego incentivan a una parte relevante de la población a
participar de la economía y donde la propiedad, libre entrada a industrias,
creatividad e innovación están adecuadamente protegidas. Las instituciones
“inclusivas” son las que, según los autores, promueven en el largo plazo la
prosperidad económica. En oposición, existen también economías con
instituciones “extractivas” donde las reglas de juego están diseñadas
mayormente para extraer el ingreso y riqueza de un grupo para beneficiar a
otro. Las instituciones económicas “extractivas” pueden generar crecimiento por
algunos años o décadas pero sin un proceso paralelo de destrucción creativa
schumpeteriana, el crecimiento eventualmente se estancaría. A diferencia
de lo que asume Félix Jiménez, las
instituciones “inclusivas” en el sentido de Acemoglu y Robinson no tienen que
ver con la producción manufacturera, sino con el funcionamiento del sistema
político, del poder judicial, etc. Es posible tener un modelo
exportador de materias primas con instituciones “inclusivas” (Noruega) así como
un modelo exportador de bienes manufactureros con instituciones “extractivas”
(México).
Si la institucionalidad es mala para
un modelo primario exportador, también lo será para un modelo de
industrialización. El poder judicial con un modelo industrial será el mismo que
con el modelo actual. El Perú ya tuvo una etapa en la que el extractivismo
institucional se combinó con un modelo de industrialización a fines de la
década del 80. Los resultados son ampliamente conocidos: los numerosos
mecanismos preferenciales creados para impulsar el crecimiento industrial como
fueron los dólares MUC, los controles de precios, los aranceles diferenciados,
entre otros, fueron utilizados para extraer ingresos y para beneficiar a un
grupo en control de los instrumentos de política económica. Paralelamente
operaron otros mecanismos extractivos como la expropiación de los ahorros en
dólares y el empleo público partidario, que terminó por destruir el modelo de
gestión de las empresas públicas ya afectado por la crisis de la deuda
latinoamericana. La existencia de episodios de corrupción en el funcionamiento
de modelos de crecimiento tan distintos (teniendo en cuenta los graves casos de
corrupción en la segunda parte de la década del 90) evidencia que la constante
es la fragilidad institucional.
En el Perú, la reforma de los 90s se
dio en el contexto de debilidad institucional. Es verdad que la reforma no ha
ayudado a construir institucionalidad más allá de ámbitos como la macroeconomía
(como lo evidencia las grandes diferencias de oportunidades y accesos que hay
actualmente en el país). Pero de ahí a concluir que un Estado exportador de
materias primas es inherentemente débil hay una gran diferencia. Félix Jiménez
ignora los casos exitosos de economías que exportan recursos primarios
como Australia, Noruega, Canadá e inclusive Chile, así como los numerosos
fracasos de numerosas experiencias industrializadoras en Latinoamérica (como el
Perú) causados precisamente por ignorar cómo opera la institucionalidad.
La persistencia de problemas indica
la relevancia del equilibrio político. Estos tienden a perpetuarse por falta de
partes interesadas con influencia (ausencia de stakeholders) o problemas
de agencia común que llevan a un funcionamiento burocrático lejano de un
estándar aceptable. Los problemas institucionales se ha acentuado en la última
década con la pérdida de cuadros por una deliberada política salarial de
debilitamiento del sector público, interferencia política con propósitos
rentistas y el desarrollo del sector privado que ofrece mejores oportunidades
laborales. El debilitamiento burocrático ha llevado a un deterioro de la
política económica y la justa sensación de deterioro institucional.
Industrialización
Una tercera discrepancia con Félix
Jiménez es con su concepción de desarrollo manufacturero como alternativa al
modelo actual. En nuestra opinión, una condición necesaria para cambiar el
modelo es que la alternativa sea factible. Nosotros creemos que es necesario
diversificar pero es importante entender cómo hacerlo. Algunas acotaciones:
Primero, la
visión industrialista cree erróneamente que la falta de diversificación es una
prescripción de política cuando en realidad es sólo un diagnóstico. Las estrategias de crecimiento
centradas en la producción manufacturera requieren la homogeneidad de las
capacidades de la fuerza laboral. Esto implica enormes demandas sobre el
sistema educativo. El país no tiene las posibilidades para implementar una
estrategia de industrialización como la concibe Félix Jiménez en horizontes de
tiempo cercanos, sin que sean precedidas por mejorar sustancialmente las
capacidades productivas (educación, conocimientos, tecnología, investigación,
capital humano). Reorientaciones
del aparato productivo no acompañadas por esas mejoras sustantivas terminarían
en esquemas principalmente enunciativos, sin mayor diversificación y a costa de
distorsiones sustanciales.
Segundo, las
reales capacidades productivas de la economía peruana solo podrán ser
claramente identificadas cuando las brechas causadas por las deficiencias de
las políticas económicas sean disminuidas sustancialmente. Estas brechas son
importantes en educación, política de competencia o eficiencia del gasto público.
Solo después de resolver estos problemas podremos saber el potencial de
nuestras ventajas comparativas (creadas a través de la educación), el grado de
competitividad (a través de mayor competencia en los mercados) y capacidad de
generar complementariedades (a través del uso eficiente de los recursos
fiscales).
Tercero, la diversificación no
tendría que ser necesariamente hacia manufactura. Esta actividad es menos
beneficiosa que antes. Históricamente, la manufactura ha tenido dos
características positivas altamente deseables. Por un lado, demandaba abundante
mano de obra de calidad y, por otro lado, permitía gran crecimiento en la
productividad ya que ésta convergía rápidamente con el resto del mundo. La industrialización
fue lo que permitió el desarrollo de países como Japón y Corea. En esos países
se traspasó trabajadores de sectores de baja productividad al sector
manufacturero, que tenía alta y creciente productividad. Sin embargo, en los
últimos años han ocurrido grandes cambios en la industria manufacturera global.
La manufactura se está concentrando en cadenas de valor de tipo global y
localizada en tres regiones fundamentales (alrededor de Estados Unidos, de
Alemania y de Japón/China). En los países situados alrededor de estos polos se
producen generalmente componentes del producto final. Eso reduce su
interrelación con el resto de la economía doméstica. También implica que países
situados geográficamente lejos de dichas cadenas tienen una gran desventaja
competitiva. Adicionalmente, el proceso de automatización implica cada vez
menor intensidad en mano de obra. Por ello, de un lado, la industrialización
manufacturera no tiene las características deseables de antaño y, de otro lado,
tiene características sobre las cuales es necesario adecuarse con estrategia.
Lo más relevante, por ello, es
empezar a sofisticar la política pensando en política industrial pero en su
versión moderna; reduciendo los cuellos de botella al crecimiento regional,
creando diversas complementariedades a la inversión privada que pasen
ciertamente por las externalidades tecnológicas, de información y coordinación,
pero que se extiendan a las reformas de las políticas de competencia y de gasto
público, y que sean acompañadas por una política comercial más estratégica. En
síntesis sofisticar la política para reorientar el modelo, pero sin un cambio
disruptivo injustificado.
En esencia, Félix Jiménez no le da
ningun crédito al modelo de desarrollo actual del Perú, en lugar de aceptar que
tiene tanto aciertos como desaciertos. Asimismo, asocia los problemas
institucionales del Perú con el modelo e ignora el hecho que la debilidad
institucional ha sido continua en el Perú y ha estado acompañada de diversos
modelos, incluyendo el de industrialización que él favorece. Por último,
cambios en las actividades económicas como sugiere Jiménez sin mejoras
sustanciales en las capacidades productivas llevarían, casi seguramente, al
fracaso.
[1] En su primera crítica al libro Félix Jiménez
señala la relevancia de las reformas a la política macroeconómica en la
administración Toledo en relación al manejo macroeconómico en el periodo
posreforma. En el libro señalamos que las políticas macroeconómicas mejoraron
en la década del 90 respecto a la década del 80 y que las políticas de la
última década – donde se sitúa la administración Toledo – fueron superiores a
las políticas macroeconómicas de la década previa. No omitimos las importantes
contribuciones del propio Félix Jiménez en su paso por el MEF, pero creemos que
las mejoras se dieron desde los 90 y han tenido que ver con un número amplio de
especialistas.
Sobre el tema de Industrialización, el segundo punto refiere "las reales capacidades productivas de la economía peruana solo podrán ser claramente identificadas cuando las brechas causadas por las deficiencias de las políticas económicas sean disminuidas sustancialmente". Al respecto, pergunto hay algo que podamos hacer desde ahora a parte de esperar?
ResponderEliminar¿Cómo puede ayudar un gobierno regional en este proceso?. Gracias